综合新华社、《金融时报》、《每日经济新闻》《21世纪经济报道》报道

应国务院要求，政府性债务将进行全面审计。28日，审计署官方网站发布了这一消息。

此前，审计署已先后两次对地方政府性债务进行了“体检”。审计发现，截至2010年底，全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计107174.91亿元。经过两年时间，上述地方政府债务余额增长了12.94%。

业内人士认为，这次审计署并未强调“地方”，预计将对中央和地方政府性债务首次进行全面审计。那么，此次审计缘何展开？现有的地方债是否在政府承受范围内？是否会影响经济走向？

政府性债务现状如何？

截至2010年底欠债10万亿，已进入偿还期

2011年，审计署首次组织对地方政府性债务进行了全面审计。审计发现，截至2010年底，除54个县级政府没有政府性债务外，全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计107174.91亿元。

审计署在审计的过程中，把地方政府的负债分成三类。第一类是政府或政府所属部门直接负有偿还责任的债务，到2010年底是67109亿；第二类负债是政府出具了担保、由一些企事业单位借款形成的负债，总额是23369亿；第三类政府负债是“政府负有救助责任的负债”，到2010年底，总额是16690亿。

一个可供对比的数据显示，2010年全国GDP总量39.8万亿元，全国财政收入8.3万亿元。

而这两年，已迎来还债的高峰。其中，2013年至2015年到期偿还的分别占11.37%、9.28%和7.48%，2016年以后到期偿还的占30.21%。

继这次“普查”之后，2012年至2013年审计署又组织对36个地方政府本级2011年以来政府性债务变化情况进行了“抽查”。

审计发现，经过两年时间，上述地方政府债务余额增长了12.94%。有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率超过100%，如加上政府负有担保责任的债务，债务率最高的达219.57%。

进程：这两次审计结果，审计署均向全国人大常委会进行了报告，也向社会进行了公告，引起各方高度关注。今年6月，一些全国人大常委会组成人员在审议审计报告时提出，地方债风险不容忽视，关键要摸清底数，加强监管。

政府性欠债如何偿还？

借新还旧加变相融资，依赖土地出让收入

面对不断增加的债务压力，地方政府也是动用各种办法来偿还债务，或实现新的融资。

首先是借新还旧。审计署的报告显示，由于偿债能力不足，一些省会城市本级只能通过举借新债偿还旧债，5个省会城市本级2012年政府负有偿还责任债务的借新还旧率超过20%，最高的达38%。而在偿还高速公路和二级公路债务方面，借新还旧现象更加突出。2012年，有8个省本级通过举借新债偿还高速公路债务453.85亿元，其中4个省的借新还旧率超过50%。

此外是各种方式的变相融资。比如一些地方通过信托贷款、融资租赁、售后回租、发行理财产品、BT（建设-移交）、垫资施工和违规集资等方式变相举债融资。审计抽查发现，2011年至2012年，部分地区变相融资金额占这些地区两年新举借债务总额的15.82%。

地方政府债务还加深对土地的依赖。如2012年底，4个省本级、17个省会城市本级承诺以土地出让收入为偿债来源的债务余额7746.97亿元，占这些地区政府负有偿还责任债务余额的54.64%，比2010年增长1183.97亿元。这显然使得未来地方债务的偿还会陷入困境。地方政府为了避免出现违约风险，就必须确保地方政府土地收益的增长，而这是不可持续的。

后果：可以说，地方政府借新还旧，或变相融资，只是将眼前的债务压力向后推延，而且埋下了新的风险，而过去一直高度依赖的土地出让收入增幅不断下降，也说明其未来不可持续。

审计署外交外事审计局局长马晓方曾表示：目前的债务偿还，过度地依赖土地收入，高速公路、政府还贷二级公路债务规模增长快、偿债压力大、借新还旧率高。

债务是否在承受范围内？

土地出让收入增幅下降，偿债压力加大

“总体看，我国地方政府性债务负担尚未超出其偿债能力。”审计署全国地方政府性债务审计工作领导小组办公室副主任陈尘肇曾在公开场合表示。

审计报告显示，地方债务的偿债率有所好转，如36个地方政府本级中，有13个地区2012年政府负有偿还责任债务的偿债率比2010年下降；如加上政府负有担保责任的债务，有18个地区偿债率比2010年下降。这都意味着经过近年来的债务整顿及规范，大部分地区的债务风险相比于2010年高峰期已有所回落。

但还债压力同样很大。根据今年6月的审计报告，部分地方由于土地出让收入增幅下降，偿债压力加大。2012年底，4个省本级、17个省会城市本级承诺以土地出让收入为偿债来源的债务余额7746.97亿元，而上述地区当年以土地出让收入为偿债来源的债务需偿还本息2315.73亿元，为当年可支配土地出让收入的1.25倍。

财政部财政科学研究所所长贾康：如果地方政府发展战略合理，即使负债率高一点，风险也可控。对于某些地方政府融资平台，关键在于渐进地进行风险防控。在目前的经济环境下，通过鼓励地方政府加大投资力度，从而达到经济维稳的目的，显然具有一定的阶段合理性。但是，地方政府大规模投资，需要分清轻重缓急，对具体投资项目，进行甄别核实，防止重复建设、产能过剩等现象卷土重来。

［各方声音］

地方政府债务信息极度不透明

中国社科院财贸所研究员杨志勇：早在上个世纪末，中国地方财政问题就已广受关注，当时的焦点是县乡财政困难。这和财政制度有关。一方面，中国现行预算法不允许地方财政打赤字；另一方面，由于财力和财权向上集中，不少地方政府收不抵支，且很难从财政体制中得到充分的弥补。地方政府只能另寻出路，这直接导致地方政府债务信息极度不透明，地方财政风险隐蔽性问题特别突出，出现为规避预算法的种种地方债。

复旦大学法学院张建伟教授：我国的政治治理结构，导致地方政府倾向于跟随中央政府，同时又有做出政绩的机会主义。加之发债的方式也比较容易得到民意的支持。这样，地方政府就很容易有财政机会主义行为。对于债权人而言，地方政府的债由国有银行来支持较为保险。因此我国的地方债是各利益主体经过博弈和公共选择之后出产的“怪胎”。

部分地方政府以造假方式隐蔽债务

民族证券分析师高谦、陈伟：由于中央政府近年来采取了多种手段严控地方债务，这也逼迫各地采取更为隐蔽，甚至是不计成本的方式寻求债务援助，审计报告就揭露了两种地方债务的规避手段，如一些地方通过信托、融资租赁、BT和违规集资等方式变相融资现象突出；部分地方还通过造假方式来规避债务监管，这种掩盖或逃避债务监管的做法无疑挑战了债务治理政策的权威，也加大了债务风险治理难度。

不排除对宏观经济产生更大影响

央行货币政策委员会委员周其仁：不能排除地方债务对整个宏观经济产生更大的系统性影响的可能。地方债务近几年快速增长，主要债务来源是商业银行贷款给政府快速发展经济，而抵押物多为土地。然而供地规模直接影响到财政政策，而财政政策与金融贷款又息息相关。从这个角度看，供地量决定了货币量，而且成为推高通货膨胀的主要因素。如果未来地方政府不进行土地金融财政的改革，那么地方债务问题将一直存在，对于中国经济健康发展将是很大的威胁。

需改革地方官员政绩考核体系

民族证券分析师高谦、陈伟：中央政府需制定统一的政府性债务管理和举债审批的制度，各级地方政府也应结合实际情况制定举债审批制度；中央应实现对地方政府性债务的全口径管理和动态监督，各级政府也应建立细化的债务预算和收支计划，那些债务超标或资金使用违规的地方政府将会受到问责以及严厉的处罚。

哈尔滨商业大学金融学院金融工程研究所所长田立：当前地方政府举债压力最主要来自基础设施建设和非营利性公共事业的投资需求，除了这种客观上的需求外，拉动地方GDP也是举债投资的重要推手，甚至更是一种激励。从这个意义上讲，消除地方债隐患除了对地方政府融资方式加以严格控制外，改革当前地方官员政绩考核体系同样至关重要。