2008年，美国次级债及相关金融衍生产品的混乱导致了金融危机，五大投行相继倒下，继而引起了经济危机。阴霾尚未完全散去，2010年，欧洲发生第二次危机，起因在于希腊的债务危机，并引起了连锁反应，爱尔兰、葡萄牙、西班牙等国的主权债券收益率也大幅上升，欧洲债务危机全面爆发。2011年6月，意大利政府债务问题使危机再度升级。这场危机在其缓慢的进展过程中，评级机构不断下调有关国家的评级，随着产生危机的国家增多与问题的不断浮现，已经成为牵动全球经济神经的重要事件。政府管理水平低下、过度举债、制度缺陷等问题的累积效应最终导致了这场危机的爆发。在欧元区17国中，以葡萄牙、爱尔兰、意大利、希腊与西班牙等五个国家(也称“PIIGS五国”)的债务问题最为严重。欧债危机四伏，令人又想起近年来热议的地方政府投融资平台举债问题。它的存在有什么现实意义，它的存在有什么依据？它们会引起中国的债务危机吗？

　　地方政府投融资平台公司是指由地方政府及其部门和机构、所属事业单位通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体。譬如，城市建设投资公司、投资开发公司、土地集团公司、交通投资公司、金融投资公司、资产管理公司等综合性和专业性公司。地方政府性投融资平台的融资为应对金融危机，促进经济发展和抗击自然灾害提供了重要支持，为推动民生事业改善和生态环境保护提供了重要支撑，为保障经济社会的持续发展打下了基础。2011年2月国务院决定由国家审计署统一组织全国各级审计机关对全国地方政府性债务情况进行一次全面审计，以便加强地方政府性债务的管理，建立规范的地方举债机制，有效地防范和化解潜在的财政风险。从当年6月国家审计署发布的审计结果公告看，截至2010年年底，全国地方政府性债务余额107174．91亿元，其中政府负有偿还责任的债务67109．51亿元，占62．62%；政府负有担保责任的或有债务23369．74亿元，占21．8%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695．66亿元，占15．58%。从现实情况判断，现在地方政府债务风险总体是可控的，主是是要看债务总量与经济总量和偿债能力的配比关系，我国地方政府债务的总规模按国际通行的马约标准并没有超过警戒线。但在分析风险可控的同时，我们必须清醒地理解和认识地方政府投融资平台公司存在的经济学意义，这个问题的厘清，涉及到此类公司的未来发展和存在的价值。

　　一、从宏观调控政策角度分析

　　英国着名经济学家约翰·凯恩斯针对第一次世界大战后资本主义制度的尖锐矛盾，特别是1929年开始的资本主义世界经济危机和长期大萧条，将古典经济学宣扬的“自由放任”和市场机制的乐观论调一扫而光。1936年他发表了《就业、利息和货币通论》，提出了自己的政策主张，主张通过政府干预调节经济，主要包括国家通过财政政策、金融政策干预经济。财政政策方面是国家通过财政预算对社会产品实行分配的一种政策，即通过公共投资政策来弥补私人投资不足，通过扩大投资解决社会就业；政府举债支出增加投资，私人举债支出增加消费，两者都能增加“有效需求”，也即是赤字财政政策；再者就是高额累进税率。在我国应对亚洲金融危机和国际金融危机时就不同程度运用了凯恩斯主义的思想。1997年下半年，东南亚金融危机后我国出现了需求不足、通货紧缩，中央政府及时调整财政政策和货币政策，1998年开始实行积极的财政政策，当年增发1000亿元长期建设国债，之后几年一直连续增发，大规模增加对基础设施建设的投资。时过十年，发源于美国资贷危机的国际金融危机是一次全球范围内的金融危机，为了应对这场危机，我国政府于2008年年底开始实施总规模为4万亿的一揽子经济刺激计划，同第一次危机相比，这次的力度更大，方式更多，对凯恩斯主义理论的运用更加充分。政府面对世界范围的金融问题两次出手，第一次是中央政府举债拉动地方和私人部门，第二次是中央政府实际投入1．18万亿，拉动地方和私人部门总共实现4万亿的投资。在现行的分税制财政体制下，地方财政资金在保公共运转之外的建设投入主要还是要靠融资解决。但是，我国《预算法》第3条规定，“各级政府预算应当做到收支平衡”；第28条规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。《担保法》第8条规定，“国家机关不得作为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”。这些规定意味着地方政府没有合法融资和对外担保的体制通道。随着公共财政体制建设的不断推进，地方政府创设预算外收入受到的限制越来越严格；在强烈的资金需求驱动下，地方政府除变卖所有法律规定属于国家所有但归于当地控制的土地、矿产等各种资源之外，对外举债的手段也随着金融监管环境的变化而不断翻新。地方政府投融资平台公司成为我国积极财政政策在地方得到落实的工具或手段。

　　二、从对一个城市的资源综合利用角度分析

　　城市经济学是一门综合性的学科，它力求从城市经济发展、经济结构、经济环境、经济效益、经济区域和经济管理等方面，探讨城市和城市经济发展过程中的问题，揭示城市经济发展的规律。其中城市经营与管理是近年来城市经济学研究中的热点问题，实践性很强，与地方政府投融资平台公司的成立和运作关联度很大。主要是证明了地方政府投融资平台公司的存在是对城市公共资源的综合利用；而平台公司融资过程中除直接向银行举债的间接融资之外，还有直接融资的公私合营模式也是城市经济学所承认和推崇的方式。

　　目前，理论界对城市经营与管理的内涵与外延争议较多，主要表现在对城市经营与管理的内涵、范围和目标的认识上不同。占有主导地位的一种说法是城市经营与管理活动是政府对城市空间内的所有有形与无形资产进行企业化运作，以利润最大化为目标，通过城市经营与管理活动盘活城市资产，特别是充分利用城市中日益短缺的土地资源，实现土地资产的保值和增值，为城市经营与管理筹集资金；在城市经营与管理的主体问题上，政府并不是惟一的主体，城市经营与管理的过程是以政府为主导的全社会力量共同参与的过程，非政府的社会团体组织是城市经营与管理的重要力量，实际上是强调城市经营与管理的民主化。城市经营与管理过程中存在着市民与政府之间的委托——代理关系，在经营城市的过程中政府必须转变职能，同时提出在城市经营与管理过程中各个城市应该相互合作与竞争的观点。而我国现在投融资平台公司正是地方政府对城市资源充分利用的重要载体，通过组建各种类型的投融资平台公司，把城市的有限资源运作起来，完全符合城市经济学的理论观点，是现代化管理的重要内容。

　　三、从投融资平台公司的运作方式分析

　　现行地方政府投融资平台公司的融资方式主要有：通过政府财政部门出具担保函向银行获取中长期贷款融资；通过平台公司向社会发行企业债或公司债的方式融资；通过项目合作方式与其他机构合作的融资，即所谓的PPP(public private partnerships)模式。其中第三种方式是向社会融资的很重要方式，也是有创新意义的一种方式。这种方式始于项目的确认和可行性研究阶段，并贯穿于项目的全过程。

　　20世纪90年代，英国率先提出了公私合作制的概念，公私合作制被认为是政府提供现代、优质的公共服务以及提升国家竞争力战略的关键因素，是政府现代化进程的基石。公私合作制的基础是要将社会公共产品进行科学分类。从消费特征角度看，可把社会向公民提供的公共产品分为三类：即纯公共产品、准公共产品和私人产品，纯公共产品应该由政府提供，纯私人产品由私人部门通过市场提供。而准公共产品既可由政府直接提供，也可以由政府部门和私人部门通过市场共同提供。(见表)

　　从现实情况分析，纯公共产品和准公共产品事实上都可通过PPP的模式提供供给，只是在回报方式上，纯公共产品最后全部由政府财政资金给以投资补偿，而准公共产品一部分通过市场收费方式给以投资回报。

　　此外，我国地方政府投融资平台公司的运作过程还运用了资产证券化理论，资产证券化融资主要是通过发行资产支持债券来融资的一种方式，它把缺乏流动性、但能够产生可预见的具有稳定现金流的资产，转换成在金融市场可以出售和流通的金融产品的过程。资产证券化的主要目的是通过提高信用等级的方式，将原本信用等级低的项目推进资本市场，利用国际资本市场信用等级高、债券安全性和流动性高、利率低的特点，大幅降低发行债券募集资金的成本。

　　综合上述分析可以看出，我国地方政府投融资平台公司从宏观调控角度看，是我国实施积极财政政策的一个主要抓手，在拉动内需，提高城市建设水平方面发挥了重要作用。从平台公司的资源利用角度看，它是对城市发展中一些经营或非经营的资产的重新利用。从融资方式看，它也是城市建设融资模式的创新方式。因此，平台公司的存在是我国经营城市这种理论的充分运用，是一种城市资源的综合利用发挥作用的平台，具有较坚实的理论和现实基础。

　　但欧洲主权债务危机再一次向我们发出警告，政府过度举债维持经济的发展是不可持续的。投融资平台公司的风险防控不可忽视，笔者认为主要从以下几方面加强控制，一是从地方政府管理角度入手。主要是对地方政府和投融资平台公司的举债行为有一个总体的规划，科学设计投融资平台公司的举债方式、品种、年限，投资回报方式。对纯公共产品的举债必须设定由政府财政资源加以归还，或由公共资源(如土地出让收入)加以偿还；对准公共产品要从财务上划分公共性和市场化的份额，公共性质的投入由政府资源加以偿还，市场化的投入由市场收益加以偿还。二是从平台公司管理角度入手。从对平台公司的审计情况看，许多公司存在资产状况不实，诸如土地资产入账评估价值偏离基准地价幅度过大、亏损全资子公司未纳入合并报表、多计收益、少提折旧、费用等问题。为此，要完善企业法人治理结构，建立健全现代企业管理制度，引进市场化的管理人才；同时充实平台公司，将经营性国有资产注入平台公司，充实信用资本，提高平台公司投融资实力。三是从融资产品角度入手。推动平台公司融资的市场化，通过市场证券化形式筹资建设的项目，具有较高的透明度以及相对严格的自我约束，项目投融资行为较为规范化；因此，市场化融资产品的创新，资产证券化能够有效地引进市场约束，提高产品的抗风险能力。市场是风险预警的前哨。四是加强对地方政府负债指标的考核。从全口径的角度对地方政府的债务进行界定和分类，加强对全口径债务的考核和管理。具体指标可以包括：债务依存度(地方当年债务新增额／地方当年财政支出总额)、负债率(年末政府债务余额／当年地方GDP)、债务率(年末政府债务余额／当年财政收入)、新增债务率(当年新增债务额／当年财政收入增量)、资产负债率(年末政府债务额／年末政府资产额)、担保债务比重(年末担保债务余额／当年财政收入)、债务逾期率(当年到期而无法还本付息债务额／当年到期全部债务额)和偿债率等。通过这些约束性指标，将平台公司和地方政府的其他负债统筹研究分析，进而提高平台公司举债的控制能力，促使其适度举债。

　　(作者单位：中国社会科学院金融研究所博士后流动站)