正略咨询：新发展格局下地方城投公司转型发展问题研究

自1991年政府投融资体制改革以来，城投公司作为承担政府投融资平台功能的特殊国企，为政府功能的延伸和地方的建设起到了巨大的作用。尤其是十年来，国资国企改革逐步迈入新阶段，城投公司在改革发展的过程中发生了根本性、转折性、全局性的重大变化，也为新时代党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革做出了重要贡献。但城投公司在转型发展过程仍然有管理体制、经营领域、融资模式等方面的问题不断暴露，急需在下一步改革中有所改善。

一、新发展阶段城投公司面临的现状

（一）管理体制“旧”，内部管理行政化严重

许多城投公司，尤其是一些区县级平台公司的产生与发展离不开当地政府的扶持栽培，这在城投公司发展的初期会形成一定助力，但在公司发展壮大之后，机关单位尤其是政府各职能部门对公司的发展方向有时仍起到举足轻重的作用，甚至由于不同单位内部的利益博弈造成城投公司发展出现无谓的内耗。城投公司内部的领导干部也有很多源于地方上的机关单位，这种从事业机关转行国企领导的经历使得其中相当一部分人对于公司的业务很难有效把握和熟悉，且这部分人往往仅是在城投公司履职一个任职周期后又回到机关单位，在一个并不长的任期内很难为企业谋求长远的发展。

这就导致了很多城投公司没有战略、没有决策能力、没有成熟的组织架构和管理体系，缺乏独立经营管理的基础，尤其在集团化转型的发展阶段，存在总部定位不清、职责不明、业务杂乱、子公司主业不清、业务较差，人员结构复杂、管理体系杂乱等多种问题。

（二）经营领域“旧”，业务布局亟待优化

近年来各地城投公司尽管已完成一些业务上的创新，但多数投资项目仍以民生领域基础设施建设和公益类非营利性设施建设为主，与政府功能性任务逐渐脱钩是一个复杂而漫长的过程，现阶段多数城投公司的业务仍与地方政府手里掌握的资源和项目高度相关。一方面，此类项目投资数额大但资金回笼周期很长、资金使用效率低下，后续一旦无法产生足够现金流就很容易引发债务危机；另一方面，在政府“放管服”改革和金融监管趋严的背景下，这种发展模式势必面临改变，城投公司势必需要寻找一条走向市场化发展的道路。

（三）融资模式“旧”，举债经营难以为继

城投公司作为政府平台公司，所采用的传统投融资模式一直是“代融资、代投资”，银行直接项目融资、信托融资、租赁融资等仍是城投企业融资主要方式，这些融资手段成本高、资金量小、周期短，并且还受到银行附加条件影响，造成担保费、财务费用、利率费用支出增加。而且城投公司在投融资过程中往往仅为政府提供通道作用，自身的投融资能力非常有限，筹资活动的现金流量以借款为主，隐性债务问题较为严重。

二、持续深化体制机制改革 建立现代企业制度

国企改革三年行动行至尾声，新发展格局下，应当进一步创新政企关系，持续深化改革。前不久召开的二十大指出“深化国资国企改革”，“完善中国特色现代企业制度，弘扬企业家精神，加快建设世界一流企业。”对于城投公司来说，应该在新时期继续坚持深化体制机制改革，摸索建立并完善“中国特色现代企业制度”。

一是要建立健全有竞争力的企业组织，明确城投公司的功能定位以及与政府机关单位的权责边界，加快混合所有制改革，引入多方资本，优化股权结构，在进一步完成资源整合的过程中逐步构建现代集团架构，明晰城投集团总部和不同子公司的战略定位及相应的管控模式，并进而完善公司治理体系和部门岗位设置等。

二是要设置行之有效的激励和约束机制，要在城投集团总部和子公司内摒弃原本行政化的“吃大锅饭”的薪酬模式，推行岗位薪酬制度，灵活设置公司内部不同层级的薪酬固浮比，采取市场化的薪酬激励与考核机制，充分释放公司人员的改革活力。

三是要优化人才选用育留机制，根据部门岗位职责及相应任职要求进行人才选配，并进一步完善人才内部选聘、轮岗轮值机制，加快人员内部流动，此外，要“弘扬企业家精神”，探索职业经理人模式，打破机关单位对企业高层管理的“一言堂”机制。

三、做实业务做活经营 推动市场化业务高质量发展

扎实做好业务是城投公司转型发展的根本所在，在新发展阶段，城投公司仅仅钻研于“建设”业务是远远不足以达成高质量发展目标的，因此探索并进一步推进市场化业务是城投公司深化改革的必然道路。

一是坚持保障公共服务，“着力解决好人民群众急难愁盼问题，健全基本公共服务体系，提高公共服务水平”，根据二十大报告，不难看出随着社会发展与人民生活水平的提高，部分地区社会公共服务体系的缺失问题也愈发凸显，城投公司作为地方和区域的公共服务提供商，应当探索如何以市场化的手段参与公共服务保障，充分引入和运用社会资本，提高服务水平和服务质量。

二是加快推进产业发展，“要坚持以推动高质量发展为主题，把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，着力提升产业链供应链韧性和安全水平，推动经济产业发展领域实现质的有效提升和量的合理增长。”根据二十大报告，城投公司应当积极培育自身的造血能力，参与城市产业链条和产业园区建设，充分发挥自身在投资、建设、服务方面的优势，打造品牌化的产业运营商，通过市场化的途径为城市产业发展提供动力。

三是持续强化科技赋能，“完善科技创新体系，坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位。以国家战略需求为导向，集聚力量进行原创性引领性科技攻关，坚决打赢关键核心技术攻坚战，加快实施一批具有战略性全局性前瞻性的国家重大科技项目，增强自主创新能力。”根据二十大报告，城投公司可以在保障社会公共服务的同时，充分应用大数据、人工智能等先进技术，提升原有业务质量，转“旧基建”为“新基建”，探索新能源汽车充电桩、5G基站、大数据中心、冷链物流等新技术与新应用，着力构建智慧社区和智慧城市。

四、强化融资造血功能 化解隐性债务问题

投融资工作是城投公司的关键要务，新发展阶段下，作为地方政府的投融资平台，城投公司在打通政府投融资通道的同时，要积极培养自身的投融资能力，以应对愈发严峻的债务问题。

一是要优化融资结构，一方面与金融机构保持密切合作，通过银行信贷和发放企业债城投债等传统手段进行融资，另一方面要积极试水多元资本市场，充分抓住混改等政策机遇，并探索产业基金、股权多元化等融资渠道。

二是要加强存量资产盘活，提升资产管理和专业经营能力，对资产进行分类租赁、利用和产业嫁接，包装优质融资项目，提高资产变现价值。

三是把握逆周期机遇，探索开展基于本地特色和主营业务的相关产业，采用产融结合的途径探索业务增长点，并适时开展社会化资产的收购、处置、经营及受托运营业务。